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财政支农资金绩效评价制度思考







 一、引言
  我国财政支农资金在管理和使用过程中实际上存在着多层次的委托-代理关系。公民是财政支农资金的最初委托人,作为全体公民利益代表的各级人大将资金委托给中央政府和各级地方政府,而各级政府又将资金委托给各级财政部门和农口部门进行管理和分配,最后将资金落实到使用单位,并将项目付诸实施。因此,要提高支农资金的监管水平和资金使用效率,可以借鉴现代企业管理中为解决委托-代理问题而采用的绩效评价理念,对支农资金进行有效的事后监督,以此来提高项目各代理方的“绩效责任”,从而提高财政支农项目的综合效益。
  二、根据支农项目总体目标科学制定绩效指标由于农业项目存在特殊性,某些项目初期投资大、见效慢,某些项目则是不具有经济效益,而具有巨大的社会效益。因此,在对支农项目进行绩效评价时,不能单纯以经济效益作为评价标准。首先必须经过实地调研、专家论证等确定财政支农项目的总体目标,包括经济效益、社会效益和环保效益这三个方面,然后分别从经济性、效益性、环境性、适当性、社会性、长期性等多个角度,把总体目标分解为各部门层次的绩效目标和评价指标。
  这样就可以保证绩效评价的全面性,避免出现过于注重经济效益和短期效益而忽视社会、环境和长期效益的片面的绩效评价。同时还要按能否量化分为定量目标和定性目标,采取不同的方法进行绩效评价。
  三、适时调整绩效评价指标并进行有效的绩效测评和奖惩绩效评价标准不应是一成不变的,特别是对于某些周期长的支农项目来说,在长期的项目实施过程中很可能会出现一些没有预期到的问题和偏差,这就需要从长远利益考虑,适时地对绩效评价指标进行调整,增强委托-代理各方的紧密协商合作,在项目实施中逐步建立良好的合作伙伴关系以弥补委托-代理契约中的不足。
  推行绩效评价还应该引入相关的奖惩机制。缺乏相应的奖惩机制使得目前所实施的绩效评价大多流于形式,即使评价结果不好对代理方也不会引起什么严重的后果,除非是出现严重的挪用挤占行为。因此,要充分发挥绩效评价的约束力,引入相应的奖惩机制是十分必要的,这样才能更好地增强绩效评价力度。
  四、运用平衡计分卡对支农项目实施绩效评价与管理平衡计分卡强调“将战略传播到组织的各个部分,使部门和个人目标与组织战略保持一致,同时能够定期地对战略进行系统性评估,以及提供反馈以促进战略学习和改进过程”这一思想对于目前财政支农项目运作中各相关部门条块分割、各自为政,部门利益最大化而忽略项目整体的核心竞争力有很强的借鉴和指导意义。运用平衡计分卡方法,可以分别从四个方面来考察和衡量支农项目的绩效。
  1.项目委托人的角度:实施财政支农项目最终目的应该是解决“三农”问题,“三农”是其最终的顾客。因此要从社会效益、经济效益和生态效益三方面的总目标来具体细化绩效测量指标。
  2.代理人的角度:对代理人的要求主要表现在项目质量、成本和工程进度等方面。项目的规划者应具体规定测评指标,明确项目实施各方的主体责任。

  3.财务角度:一般来说,财务角度进行的绩效评价标准应该是投资利用率等经济性指标,但由于支农项目的公益性质以及农业项目的特殊性,支农项目的财务绩效测评指标应该以是否有助于费用的节约,从项目的整体绩效和各代理方的行政绩效和企业绩效多方面综合进行测评。
  4.学习与成长的角度:基于奖惩和激励的各参与方,尤其是代理方具有继续提高并创造价值的要求。财政支农项目的不断发展壮大,需要各参与方不断地开发新技术,为社会提供更多的价值并提高运作效率。而提高效率本身对于参与各方来说也可以降低自身的成本,争取更大的效益,从而增强各方的满意度,实现多方的共赢。
  五、推行项目绩效评价应注意的几个问题
  1.改变“一刀切”的绩效评价要求。我们在推行绩效评价的同时还要努力降低评价成本,减轻地方财政压力。建议根据不同的项目类型制定相应的标准,对于超过一定数额以上的项目才要求实行绩效评价。同时,根据不同的项目进度实施评价,灵活处理,增强绩效评价的可操作性。而对于财政困难地方,省级政府应给予绩效评价经费支持,切实减轻地方财政负担。
  2.绩效评价的有效实施需要各方面的有效配合。我国目前的预算申报审批程序存在许多缺陷,导致有些项目事前制定的责任主体与事后评价的责任主体不一致,责任不明晰,增加了绩效评价的难度。而因存在资金下拨时滞导致许多项目资金在年底集中下达,还未发挥出其应有的效益就要求进行绩效评价,这使得绩效评价难以操作实施。这些操作中出现的困难说明,我们要在明确项目责任主体、科学制定预算、规范预算执行等基础上才能有效实施绩效评价。只有各方面的配套环节做好了,才能保证绩效评价能切实发挥事后监督的作用,保证评价的公平、独立。

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