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审计专家解读新审计法四大修改重点

《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国审计法>的决定》(以下简称《修改决定》)2月28日经十届全国人大常委会第二十次会议通过,2006年6月1日起施行。
 
  《修改决定》对审计工作报告、审计监督范围、地方审计机关负责人的任免和经济责任审计等方面作了一些新的规定。如何理解这些新的规定,这次修改对完善现行审计制度影响何在?就此,中国经济时报记者分别采访了北京工商大学张以宽教授、中国人民大学宋常教授和兰州商学院杨肃昌教授。
 
  政府应向人大常委会报告问题纠正情况和处理结果
 
  《修改决定》规定:“必要时,人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。”“国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。”
         
  张以宽表示,他个人认为此项规定意义有三:一是有利于各级人大常委会加强监督;二是对处理、解决存在的问题有积极的促进作用;三是对审计报告制度的完善。
 
  宋常认为这是一个明显的变化。第一,原来以内部文书的形式出现的审计报告,现在变成了公开的法律文书,这就增加了透明度。采取审计结果公告制度也是国际惯例,这说明我国国家审计工作已经步入国际化轨道。同时通过法律约束,也更加走向了法律化的轨道。
 
  第二,从它的实际效用来说,它一方面把审计工作立于人大监督之下,对审计工作的质量和水平的要求越来越高。但从另一个角度来说,它也使得审计结果公告有了法律依据,进一步强化了依法审计。此外,把审计结果向人大报告,也是把审计监督和人大监督有机结合,在一定程度上也能通过强化审计监督来促进依法行政,建设法治政府。
 
  杨肃昌则从另一角度指出这一规定意义重大:既突出了人大监督职能,也能够在一定程度上改善以前审计之后“不了了之”状况。人们希望把“审计问责”延伸到“政治问责”,即人大要依法介入审计问题的处理,并借助于人大监督权的实施,加大对政府行政机关行为的制约力度。所以新增规定,实质就是一种“政治问责”,凸现出人大监督职能的作用和意义。
    对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督,由国务院规定
 
  《修改决定》规定:“对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督,由国务院规定。”
 
  对此,张以宽认为,国有控股或占主导地位的企业、金融机构涉及很多部门,有其特殊性。而国务院对其情况掌握得更多、更具体,由国务院做出具体规定更有利于此项工作的展开。
 
  宋常表示,现在做这样的规定,更有利于强化审计监督的法律法规依据。他强调,由国务院规定,而不由人大规定,并不意味着就降低了层次。上述企业和金融机构的情况比较复杂,涉及到的问题比较多,所以不便于通过国家法律的形式来规定,“因为法律的层级越高,内容越不宜具体,所以为了使得这方面既有法规依据,又具有可操作性,由国务院来规定也是很好的,执行起来更灵活一些”。
 
  杨肃昌则指出,新规定理顺了对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的监督关系。按照现代企业制度和国有企业体制改革要求,在明晰产权前提下,产权人监督,即“老板”的监督要到位,所以建立国有资产监督和管理新体制,划清政府与企业的边界,注重对企业实施产权监督,应该是企业监督的主要方面。审计监督作为一种行政监督应逐渐减少。特别是在市场经济体制和公共财政制度下,政府要退出企业经营和竞争领域,并代表公共利益,建立公共财政,履行以提供公共产品和公共服务为主的公共职责。在这种情况下,在对企业管理和监督方面,政府行政监督权要受到制约而不是扩张。
 
  他主张在新的情况下,审计机关应该加大对国资委、银监会等有关政府行政部门的监督,督促这些部门履行好各自职责。既要通过审计监督来促使对国有资产的监督管理,防止国有资产流失,提高国有资本运用效率和效益,还要制止对企业不正当的干扰。这就是说,审计对这些企业的监督更多的是一种间接监督。将来审计监督的重点应该是对公共财政的监督而不是企业。经济责任审计有法可依
 
  《修改决定》规定:“审计机关依照国家有关规定,对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人,在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况进行审计监督。”
 
  据宋常介绍,原来我国的经济责任审计,已经实践了好几年,但原来的依据主要是中办和国办的两个相关文件,它们不是严格意义上的法律。这一次把经济责任审计明确写进审计法,实际上是更进一步的突出经济责任审计的法律依据,使得经济审计工作由章可循,有法可依。从另一个角度,也便于全面深入开展和推动经济责任审计工作。
 
  张以宽认为,经济责任审计为解决领导人只享有权力,不承担责任的问题,对揭露有些领导违法违纪问题,挽回财产损失,加强干部管理,促进廉政建设发挥了积极的作用。如今总结多年的经济责任审计经验,以立法形式作出规定,为开展经济责任审计工作提供了法律依据,必将促进我国经济责任审计工作更大的发展和完善。
 
  “地方各级审计机关负责人的任免,应当事先征求上一级审计机关的意见”
 
  《修改决定》规定:“地方各级审计机关负责人的任免,应当事先征求上一级审计机关的意见”。
 
  此前修正案草案曾规定地方各级审计机关负责人的任免,应当事先征得上一级审计机关的同意。最后确定由征得同意变为征求意见会不会影响审计机关的独立性和权威性?对此,张以宽表示,我国实行的是双重领导体制,从实际情况来看,此项规定不会削弱国家审计的独立性和权威性。
 
  杨肃昌则表示,新的规定尽管加大了上一级审计机关对下级审计机关负责人任免上的“话语权”,以加强地方审计机关依法审计监督的独立性,但仍然没有打破地方各级审计机关是地方各级政府一个组成部门以及政府在审计机关负责人任免上所具有的关键制约力这一基本格局,所以这一规定仍然是在现行审计体制下的一种修改,其直接目的就是在保持现行审计体制不变的情况下最大限度的增强审计监督的独立性。从这个角度看,这一规定对于完善现行审计体制是有好处的,但作用和意义是很有限的,因为根本的东西没变。 
    宋常指出,为了使双重领导体制得以真正的落实和确立,同时确保审计工作的相对独立,更好地强化审计工作人员的工作责任心,采取下级审计机关主要负责人的任免征求上级审计机关的意见,更多是为了从业务上确保地方审计机关主要负责人具有胜任的专业能力。另外也是为了确保它的独立性。这在一定程度上也有利于促进基层人事制度的变革,也是件好事情。

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